Balance y Perspectivas del sistema modular de administraciòn de justicia en el Perù
Dr. Carlos Machuca Fuentes.
Juez Titular del Segundo Juzgado de Paz Letrado de Parcona.
machuca_carlos@hotmail.com
Desde 1997 en adelante, con la intervención del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) se comenzó a diseñar un nuevo esquema de administración de justicia en el país, destinado a cambiar el sistema de justicia tradicional vertical (esencialmente agrupado en las capitales del provincia y departamento) hacia un sistema horizontal donde el sistema judicial en vez de estar alejado de la población, trata de acercarse a ella mediante mecanismos integrales que tienen como objetivo, la solución de los quehaceres que la administración de justicia pudiera originar en dichos lugares. El diseño de estos esquemas concentrados de administración de justicia se denominó “Módulos Básicos de Administración de Justicia” (MBJ) cuyas edificaciones – estructuras y equipamiento - son muy similares, con particularidades especiales de acuerdo a la zona geográfica del país. Con el aporte del Banco antes citado se construyeron 43 Módulos, nueve de ellos ubicados en la Capital de la República (especialmente en la periferia) y los restantes en diversas provincias del país (en el Departamento de Ica existen dos de ellos, en los distritos de Parcona y Vista Alegre), resaltándose que la mayoría de ellos fueron inaugurados a partir del año 1998 al 2000, y tienen, entre otros, la presencia de operadores del Poder Judicial, Ministerio Público y Ministerio de Justicia[1]. El Sistema modular es muy particular y tiene como antecedentes las denominadas “ Casas de Justicia” de Colombia [2], Argentina[3] , Bolivia y análogas de Costa Rica[4], donde con particulares diferencias, se cumple con la función de acercar la justicia a la población.
Han pasado más de 7 años desde que estos Módulos empezaron a funcionar y resulta interesante una evaluación (aunque somera) de lo que éstos han significado en el quehacer judicial y si realmente resulta conveniente la implementación del sistema modular en forma masiva, en la totalidad del quehacer judicial. Cabe resaltar que para la implementación del sistema, se tuvo como elementos a considerar, la densidad poblacional, número posible de casos judiciales, facilidades de infraestructura asi como las posibilidades que brinda cada zona en particular para el desarrollo de la actividad judicial. Por ello, un análisis de las bondades y debilidades del esquema debe considerar que el sistema modular tiene como soporte, además de los operadores jurisdiccionales, la sistematización de las actividades judiciales y conexas, esto es que en su mayoría, el auxilio de la informática resulta necesario e indispensable, a fin de lograr primero, economizar esfuerzos y segundo, brindar mayores facilidades a los justiciables, a fin de que tomen pronto conocimiento de las actividades de los operadores de justicia.
Fortalezas y Debilidades del Sistema Modular
Siendo el objetivo mayor de los MBJ, el mejorar el acceso a la justicia a la ciudadanía, especialmente en las zonas más alejadas o congestionadas en materia de población, implica que el aparato judicial (esencialmente Poder Judicial y Ministerio Público) en íntegro se traslade a estos lugares evitando que quienes tuvieran litigios o potenciales litigantes recurran a zonas más lejanas. Pero este acercamiento no es tan fácil - como inicialmente se pensaba -, ya que no basta instalar un sistema de justicia con diversos operadores, sin despertar excesivas expectativas en la población – muy necesitada de justicia en todos los aspectos – pues, como es natural, al iniciarse las actividades de estos Módulos, la denominada “carga procesal” no era excesiva, carga que se ha incrementado en los años subsiguientes no solo en número de procesos sino en materias a tratar, lo que nos lleva a considerar que resulta necesario dar un adecuado “mantenimiento” al esquema del sistema modular, lo que en honor a la verdad, no ha sucedido adecuadamente. Ello ocurre, primero, porque no se ha internalizado dentro del esquema judicial, asi de quienes están a cargo de las políticas públicas en administración de justicia, que el sistema modular, es el que mejor encaja para un desempeño optimo de la labor judicial[5]. En el presente siglo, la labor judicial, como otras actividades humanas, tiene que ser mucho mas expeditiva, con el soporte tecnológico adecuado y sobre todo, buscando con insistencia, soluciones cada vez mas puntuales de los conflictos. Ello explica que en el sistema modular también se haya considerado la implantación de los denominados “Centros de Conciliación”, buscando precisamente mayores alternativas para evitar “judicializar” los conflictos. A la par de lo señalado anteriormente, debemos agregar que resulta necesario también una reforma ideológica de cómo debe entenderse la administración de justicia. El esquema judicial moderno no puede funcionar de manera jerarquizada y piramidal. Si bien esto puede funcionar para las instancias procesales, lo cual incluso esta garantizado por la Constitución (principio de doble instancia), ya no es el más adecuado para la organización del aparato de justicia.[6] Se necesitan nuevos sistemas organizativos, y, creemos el sistema modula es el que mayor proyección tiene en un nuevo esquema global de la administración de justicia.
Otro aspecto no menos importante es el de la infraestructura. Es así que en estos últimos siete años se ha podido apreciar que en la mayoría de los Módulos Básicos, la estructura inicial del mismo ha sido modificada, sea con la creación de nuevas dependencias dentro del Módulo o con la instalación de ambientes para actividades conexas, amén del incremento de la carga procesal (que motiva la congestión de espacio) y ello porque la población y las necesidades de justicia de los lugares ubicados dentro de la jurisdicción estos Módulos, han venido variando. Baste como ejemplo que en el distrito de Parcona, Departamento de Ica, la población a la fecha de creación del Módulo Básico de Justicia, no superaba los 50000 habitantes y en la actualidad la misma se encuentra casi duplicada[7]. Obviamente la infraestructura en los diferentes Módulos requiere ser optimizada y aún cuando se han hecho diversos esfuerzos no resultan suficientes[8].
Otras amenazas también enfrenta el sistema modular, además de la infraestructura. Uno de ellos esta relacionado con la denominada “carga procesal”. Como se ha indicado anteriormente los MBJ han venido incrementando su carga procesal, resultando que muchos de ellos se han visto colapsados en su labor habitual, especialmente aquellos donde se encuentran implementados juzgados mixtos; en situación inversa se encuentran otras dependencias similares especialmente las de la Capital de la Republica donde existe mayor carga procesal en materia de Justicia de Paz Letrada, lo que ocasiona además de retraso en la tramitación de procesos la perdida de confianza de la ciudadanía en el sistema.. Ello nos obliga a pensar en que es necesario, que caso por caso, se proceda a una redistribución de la carga procesal y buscando mas aún, la especialización de los juzgados que se encuentran dentro del esquema modular. No deja de ser encomiable la titánica labor de los magistrados que con enorme carga procesal, sacrifican su tiempo para lograr que el sistema continúe expeditivo. Sin embargo el retardo procesal también encuentra un factor contribuyente como lo es la ineficacia de determinados mecanismos de justicia especialmente en el auxilio a la autoridad jurisdiccional entiéndase policía, peritos, etc, los que evidentemente resulta necesario mejorar[9].
Otro punto álgido en el sistema del MJB es el servicio al usuario y la imagen que los Módulos deben proyectar. Un elemento esencial para el éxito del sistema lo constituye la receptividad por parte de los usuarios a este esquema de la administración de justicia, vale decir que si no existe este elemento, aún cuando se creen dependencias con esta finalidad el mejoramiento del servicio de justicia no logrará su finalidad. Para ello (empatía de la población con el sistema) se requiere una optima atención al usuario y una adecuada proyección de imagen institucional en cuanto a la primera, por lo que resulta imprescindible que todos los organismos que confluyen en el Módulo, tengan la mejor voluntad de atender al usuario es decir que quien concurra a dichos lugares en busca de la solución de algún problema inherente a la administración de justicia debe mínimamente, tener una respuesta pronta a su inquietud.[10] Todo ello se logra con un adecuado material humano (personal capacitado óptimamente para estos quehaceres) lo cual también se ha venido descuidando, especialmente en las Cortes Superiores de Justicia donde existe carencia de personal. No debe obviarse el hecho que a la fecha de creación de los Módulos, se empleó tiempo y recursos para la capacitación del personal que prestaría servicio en los mismos, personal que se ha ido perdiendo (especialmente por rotación a otras dependencias) y no ha sido reemplazado con personal con similar capacitación. Aún cuando se hacen esfuerzos por capacitar a nuevo personal, creemos que la capacitación debe ser continua para optimizar el sistema.
En cuanto a la proyección de imagen de los MBJ debe señalarse que el sistema modular constituye un todo y por lo tanto basta que una de sus partes integrantes no preste un servicio adecuado para que los usuarios adquieran un concepto negativo de la totalidad del sistema. Asi por ejemplo si el Ministerio Publico tiene el retardo en los temas que corren a su cargo, el usuario conceptualizará que la lentitud es el denominador del modulo, pues generalmente por sus escasos conocimientos en materia jurídica, no podrá distinguir o seleccionar, cual es la institución que no viene adecuadamente con sus funciones es por ello que el sistema modular necesita proyectar una imagen conjunta de eficiencia, que es necesario optimizar.
Que queda de este balance?. No compartimos las visiones pesimistas sobre el sistema, aún cuando los indicadores judiciales señalan que existe sobrecarga procesal, los principales problemas que enfrenta en la actualidad el sistema modular, pueden y deben ser superados, y, en contraparte como fortaleza esencial del sistema debe indicarse, que este nuevo esquema ha permitido acercar la justicia a la población y propiciar un cambio de mentalidad entre quienes acuden a las dependencias relacionadas a la administración de justicia. No se debe perder de vista que en el país existe una “arraigada cultura de litigio” que viene desde la colonia y como lo han señalado diferentes entidades relacionadas al ámbito de la justicia, el sistema modular constituye un intento por solucionar una de las mas antiguas y persistentes deficiencias de los sistemas judiciales de América Latina, esto es, el limitado acceso da los ciudadanos a los tribunales de justicia. Por ello aun con las limitaciones anotado (destacándose eso si, el esfuerzo y voluntad de los operadores de justicia que desempeñan sus labores en los MBJ) el balance de estos años no puede ser otro que positivo, porque primero, se ha logrado, aunque parcialmente, la descentralización de la justicia y segundo se logra unificar en espacios pequeños a los diversos entes relacionados con el quehacer judicial. Evidentemente hay mucho por avanzar y entre las actividades prioritarias estan: a) La creación de mas MBJ[11], b) El reforzamiento de la infraestructura de los módulos ya existentes (creación de nuevos ambientes, renovación de equipos, logística, etc), c) Adecuada capacitación de los operadores del sistema y, d) una campaña que destaque las bondades del sistema modular para la ciudadanía.
Solo asi se logrará que la población en general tenga una mejor visión del sistema de justicia, en aras de lograr optimizar el servicio de justicia para beneficio de los ciudadanos.
[1] El aporte del BID consistió en US$ 20,000.000 y del Estado Peruano US$ 8,600.000 con el cual se llevó adelante el proyecto “Programa de Mejoramiento de Acceso a la Justicia” y consistía en la construcción de los MBJ.
[2] En Colombia, con el apoyo de la Agencia de los EE.UU. para el desarrollo Internacional (USAID) se a desarrollado a partir de 1995, el programa nacional casa de Justicia y Paz del Ministerio del Interior y de Justicia teniendo como objetivo la resolución de conflictos mediante mecanismos de Justicia formal y no formal y contiende entre otras instituciones como la Fiscalia, la policía , la Defensoria del pueblo los registros públicos consultorios de universidades, centros de conciliaciones y jueces de paz.
[3] En Argentina, a partir del año 2001, bajo la batuta del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos y el Banco Mundial, se desarrollo el proyecto Casas de Justicia, a fin de buscar alternativas jurídicas y sociales distintas a la vida judicial, con el fin de prevenir los conflictos entre particulares o dar solución legal a los mismos, contando con equipos multidisciplinarios..
[4] Cabe precisar que las denominadas Casas de Justicia, en Costa Rica tienen como finalidad esencial promover una cultura de paz mediante solución pacifica de los conflictos mediante la aplicación de los Métodos Alternativos de Solución de Conflictos (MARCS) y no implican necesariamente la instalación de un órgano jurisdiccional , este proyecto ha sido desarrollado a partir de 1998 (también con el apoyo del BID), encontrándose la mayoría de dichos centros dirigidas por universidades de dicho país.
[5] Es de resaltarse que en los últimos meses, se ha anunciado por parte de la Ministra de Justicia, Dra. María Zavala Valladares, el impulso de la segunda etapa de implementación de los MBJ, buscando ampliar espacios donde coincidan los actores del sistema de justicia, en los sectores mas deprimidos económicamente. (Diario El Peruano 05-09-2006)
[6] Al respecto es interesante el artículo “El costo de la Reforma Judicial” del Dr. Sergio Salas Villalobos, magistrado de la Corte Superior de Justicia de Lima, en la pagina web del Poder Judicial.
[7] De acuerdo al último censo a cargo del INEI, la población de los distritos a cargo de la jurisdicción del Módulo supera los 97000 habitantes.
[8] El suscrito ha podido verificar que en muchos MBJ, tanto de la capital de la República como de provincias, el espacio de actividades en muchos casos ha quedado reducido, sin embargo debe destacarse la creatividad y esfuerzo de quienes se encuentran laborando en dichos lugares.
[9] En Justicia Viva, N° 297 del mes de mayo del presente año, se detalla un caso, que frecuentemente ocurre en los Juzgados de Paz, respecto a las deficiencias que se tiene en los efectos de emplazar a los acusados en casos de faltas cuyo caso de prescripción no supera un año (ver www.justiciaviva.org.pe).
[10] Los MBJ en realidad constituyes una especia de “tribunales de barrio” con características muy particulares (construcciones de no mas de un piso, ambientes especializados )y algunas otras comodidades para la atención asi se puede apreciar, de una visita a cualquiera de estas dependencias ,.Ver el articulo tribunales en el barrio que aparecen en el portal de la revista del Banco Interamericano de desarrollo: www. iadb.org
[11] Al respecto debe precisarse que la Comisión especial para la reforma integral para la administración de justicia (CERIAJUS) en su Plan Nacional de Reforma, al acceso a la justicia tiene como línea de acción el construir mas MBJ en lugares geográficamente indispensables para acercar la justicia a la gente.
